POLIZEIRECHT AUF DEM PRÜFSTAND

BayPAG vor dem Bundesverfassungsgericht

Polizei vor dem Verfassungsgericht: Wenn der Staat eingreift, bevor etwas passiert

Am 7. und 8. Juli 2026 verhandelt das Bundesverfassungsgericht über das Bayerische Polizeiaufgabengesetz. Im Zentrum steht ein Begriff, der das deutsche Polizeirecht seit Jahren prägt: die „drohende Gefahr“. Was dort entschieden wird, betrifft am Ende auch Sachsen.

Worum es geht

Stellen Sie sich vor: Die Polizei hört Ihr Telefon ab, durchsucht heimlich Ihren Computer oder nimmt Sie für mehrere Wochen in Gewahrsam – nicht, weil Sie eine Straftat begangen haben, sondern weil die Polizei annimmt, aus Ihrem Verhalten könnte sich irgendwann eine Gefahr entwickeln. Genau über diese Konstruktion verhandelt der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts am 7. und 8. Juli 2026 in Karlsruhe.1

Geprüft werden zahlreiche Vorschriften des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Polizei, kurz Bayerisches Polizeiaufgabengesetz (BayPAG). Verfahrenstechnisch handelt es sich um zwei verbundene Verfahren: eine abstrakte Normenkontrolle, also einen Antrag von Abgeordneten zur Überprüfung des Gesetzes, sowie eine Verfassungsbeschwerde betroffener Bürger.1

Der Schlüsselbegriff: „drohende Gefahr“

Im Zentrum steht Artikel 11a BayPAG, die sogenannte Generalklausel zur „drohenden Gefahr“. Diese Eingriffsschwelle wurde mit der Reform von 2017 eingeführt und mit der weiteren Novelle vom Mai 2018 in eine ganze Reihe von Einzelbefugnissen hineingeschrieben.1 Auf ihrer Grundlage darf die Polizei zu weitreichenden Maßnahmen greifen: Telekommunikationsüberwachung (Art. 42 BayPAG), Online-Durchsuchung, also dem verdeckten Zugriff auf informationstechnische Systeme (Art. 45 BayPAG), und Präventivgewahrsam (Art. 17 in Verbindung mit Art. 20 BayPAG).2

Was bedeutet „drohende Gefahr“ juristisch? Hier lohnt sich der Blick auf den Normalfall. Klassischerweise darf die Polizei erst eingreifen, wenn eine konkrete Gefahr vorliegt – wenn also ein Schaden für ein wichtiges Rechtsgut mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit droht. Die „drohende Gefahr“ senkt diese Schwelle deutlich ab. Es genügt, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, eine konkrete Gefahr könne sich erst in Zukunft entwickeln. Vereinfacht gesagt: Die Polizei darf bereits eingreifen, bevor überhaupt eine konkrete Gefahr besteht.

Das Problem liegt im Wort „könnte“. Wo die Schwelle für ein Eingreifen so weit ins Vorfeld verlegt wird, lässt sich fast jedes Verhalten als potenziell gefährlich deuten. Die Gesellschaft für Freiheitsrechte, eine der treibenden Kräfte hinter der Verfassungsbeschwerde, formuliert es so: Eine drohende Gefahr lasse sich „praktisch immer irgendwie begründen“.3

Die Brücke zum biometrischen Internetabgleich

Wer meinen Kanal regelmäßig verfolgt, erinnert sich vielleicht an mein Video zum neuen § 98d der Strafprozessordnung, dem biometrischen Internetabgleich. Auch dort ging es im Kern um dieselbe Frage: Wie weit darf der Staat ins Vorfeld einer Gefahr oder einer Straftat vorgreifen? Das BayPAG-Verfahren ist gewissermaßen die große, schon seit 2018 laufende Variante dieser Debatte – nur auf der Ebene des präventiven Polizeirechts der Länder statt im Strafverfahrensrecht des Bundes.

Der Weg nach Karlsruhe

Gegen die „drohende Gefahr“ wird seit Oktober 2018 gestritten. Die Gesellschaft für Freiheitsrechte reichte damals zusammen mit dem „noPAG“-Bündnis und mehreren Beschwerdeführern – darunter Rechtsanwälte und eine Journalistin – Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe ein.3

Auf bayerischer Landesebene ist der Streit bereits entschieden – allerdings nicht endgültig. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die Regelung 2023 und zuletzt im März 2025 zwar im Grundsatz für vereinbar mit der Bayerischen Verfassung gehalten. Aber: nur unter der Bedingung, dass Art. 11a BayPAG in mehreren Punkten einschränkend ausgelegt wird.4 Schon das ist ein deutliches Signal, dass die Norm in ihrer reinen Wortlautfassung als zu weit empfunden wird.

Wichtig zur Einordnung: Der Bayerische Verfassungsgerichtshof prüft am Maßstab der Bayerischen Verfassung. Das Bundesverfassungsgericht prüft nun, ob Art. 11a BayPAG auch mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Das ist ein eigenständiger und in Teilen strengerer Prüfungsmaßstab. Die Karlsruher Entscheidung steht damit unabhängig von der bayerischen Landesebene.

Der Maßstab: das Polizeigesetz Mecklenburg-Vorpommern

Einen wichtigen Hinweis darauf, wie das Verfahren ausgehen könnte, gibt eine Leitentscheidung aus Karlsruhe. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2022, veröffentlicht am 1. Februar 2023 (Aktenzeichen 1 BvR 1345/21), erklärte das Bundesverfassungsgericht mehrere Überwachungsbefugnisse im Sicherheits- und Ordnungsgesetz von Mecklenburg-Vorpommern für verfassungswidrig.5

Der Verfahrenskoordinator der Gesellschaft für Freiheitsrechte fasste den Kern damals so zusammen: Tiefe Grundrechtseingriffe wie die Wohnraumüberwachung oder die Telekommunikationsüberwachung seien nur gerechtfertigt, wenn eine konkrete Gefahr vorliege.6 Betroffen sind dabei dieselben Grundrechte, um die es auch in Bayern geht: das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung und als Schutz der Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme, das Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 GG und die Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13 GG.5

An genau diesem Maßstab dürfte sich der Erste Senat auch beim bayerischen Recht orientieren. Hinzu kommt ein historischer Punkt, den die kritische Begleitung des Verfahrens immer wieder betont: Das Bundesverfassungsgericht hatte den Begriff der „drohenden Gefahr“ 2016 in seinem Urteil zum Bundeskriminalamtgesetz ursprünglich nur für den eng umgrenzten Bereich der Terrorabwehr und nur für überragend wichtige Rechtsgüter anerkannt. Bayern hat diesen Begriff anschließend auf eine breite Palette polizeilicher Standardmaßnahmen ausgedehnt.3 Diese Ausdehnung über den ursprünglichen Anwendungsbereich hinaus ist der eigentliche verfassungsrechtliche Reibungspunkt.

Warum das für Sachsen entscheidend ist

Und damit zu dem Punkt, der uns hier in Sachsen unmittelbar angeht. Der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen ist – ebenso wie der bayerische – ein Landesverfassungsgericht. Er prüft zwar formal am Maßstab der Sächsischen Verfassung, doch die maßgeblichen Prüfungskriterien – Bestimmtheit, Verhältnismäßigkeit, Schutz der informationellen Selbstbestimmung – sind in der Sache praktisch dieselben wie auf Bundesebene.

Dieser Gerichtshof hat bereits am 25. Januar 2024 entschieden, dass Teile des Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetzes (SächsPVDG) mit der sächsischen Verfassung unvereinbar sind. Es ging dabei um verdeckte Überwachungs- und Ermittlungsbefugnisse im Vorfeld konkreter Gefahren. Dem Sächsischen Landtag wurde eine Frist zur Nachbesserung bis zum 30. Juni 2026 gesetzt.7

Das ist bemerkenswert: Sachsen hat sein Polizeirecht bereits in einem Punkt korrigieren müssen – und die Frist dafür läuft noch vor der Karlsruher Verhandlung ab. Sachsen orientiert sich bei der Gestaltung seines Polizeirechts erkennbar stark an Bayern. Wenn das Bundesverfassungsgericht das bayerische Modell der „drohenden Gefahr“ einschränkt oder kassiert, wird das also auch für die sächsische Neuregelung relevant – selbst wenn das sächsische Verfahren formal ein anderes ist.

Meine Einschätzung

Ich halte diese Entwicklung für problematisch. Wenn der Staat schon eingreifen darf, bevor überhaupt eine konkrete Gefahr besteht, verschiebt sich die Eingriffsschwelle erheblich zu Lasten der Bürger. Der Staat muss dann nicht mehr eine konkrete Gefahr belegen, sondern nur noch Anhaltspunkte dafür, dass sich irgendwann einmal eine entwickeln könnte. Das ist ein qualitativer Unterschied, kein gradueller.

Ich gebe gerne zu, dass es Situationen gibt, in denen frühzeitiges Handeln sinnvoll und notwendig ist, etwa bei konkreten Anschlagsplanungen. Genau für solche eng umgrenzten Fälle hat das Bundesverfassungsgericht den Begriff der drohenden Gefahr ursprünglich auch zugelassen. Aber ist es wirklich notwendig, diesen Maßstab gleich auf eine derart breite Palette von Maßnahmen anzuwenden? Daran habe ich erhebliche Zweifel. Und wenn man bedenkt, was heute alles vom Staat als Bedrohung angesehen wird, darf man zu Recht skeptisch sein, ob mit einer so unbestimmten Norm immer verantwortungsvoll umgegangen wird.

Das ist meine Auffassung – und ich lade Sie ausdrücklich zum Widerspruch ein. Wer hier anders gewichtet und der Sicherheit Vorrang einräumt, hat dafür nachvollziehbare Gründe. Die Abwägung zwischen Freiheit und Sicherheit ist keine, die sich von selbst auflöst.

Was das für Sie bedeutet

Im Moment heißt es vor allem: beobachten. Achten Sie auf zwei Dinge. Erstens auf das Ergebnis der Verhandlung am 7. und 8. Juli 2026 vor dem Bundesverfassungsgericht – wobei die eigentliche Entscheidung erst einige Zeit nach der mündlichen Verhandlung verkündet werden wird. Zweitens darauf, wie Sachsen mit der Frist des sächsischen Verfassungsgerichtshofs umgeht, die bereits zum 30. Juni 2026 abläuft.

Ich werde beide Entwicklungen weiterverfolgen und das Thema auf meinem Kanal und in diesem Blog erneut aufgreifen, sobald es konkrete Ergebnisse gibt.

Wenn Sie grundsätzliche Fragen zu Ihren Rechten gegenüber Polizei und Behörden haben oder selbst von einer solchen Maßnahme betroffen sind, können Sie über meine Homepage einen Termin für eine kostenlose Ersteinschätzung buchen.

Dieser Beitrag dient der allgemeinen Information und ersetzt keine Rechtsberatung im Einzelfall.

Quellen und Anmerkungen

1. Bundesverfassungsgericht, Pressemitteilung Nr. 31/2026 vom 18. Mai 2026, „Mündliche Verhandlung in Sachen ,Bayerisches Polizeiaufgabengesetz‘ am 7. und 8. Juli 2026“, abrufbar unter bundesverfassungsgericht.de. ↩

2. Zu den Einzelbefugnissen und ihrer Anbindung an die „drohende Gefahr“ vgl. die Darstellung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern unter polizeiaufgabengesetz.bayern.de sowie den Gesetzestext bei gesetze-bayern.de. ↩

3. Gesellschaft für Freiheitsrechte, „Bayerisches Polizeiaufgabengesetz“, freiheitsrechte.org. Die GFF weist u. a. darauf hin, dass der Begriff der drohenden Gefahr 2016 vom Bundesverfassungsgericht nur für die Terrorabwehr und für überragend wichtige Rechtsgüter geprägt wurde. ↩

4. Zur Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 13. März 2025 vgl. Legal Tribune Online, Presseschau vom 14. März 2025, lto.de; zur vorangegangenen Entscheidung vom 14. Juni 2023 (Az. Vf. 15-VII-18) vgl. bayern.verfassungsgerichtshof.de. ↩

5. Bundesverfassungsgericht, Pressemitteilung Nr. 15/2023 vom 1. Februar 2023, Beschluss vom 9. Dezember 2022, Az. 1 BvR 1345/21, bundesverfassungsgericht.de. ↩

6. Zitiert nach netzpolitik.org, „Mecklenburg-Vorpommern: Überwachungsbefugnisse der Polizei sind teilweise verfassungswidrig“, 1. Februar 2023, netzpolitik.org; vgl. auch Legal Tribune Online vom 1. Februar 2023, lto.de. ↩

7. Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Urteil vom 25. Januar 2024 (Vf. 91-II-19), „Gesetz zur Neustrukturierung des Polizeirechtes des Freistaates Sachsen teilweise verfassungswidrig“, verfassungsgerichtshof.sachsen.de. ↩